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农村基层组织人员职务犯罪实务问题及相关理论问题的调研报告

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2014-08-19 来源:未知 标签:

作者:张艳 

摘  要:本文以阳泉市近三年来农村基层组织人员职务犯罪案例为样本,通过走访调研、统计分析等方法,分析农村基层组织人员职务犯罪的特点和存在的问题,结合审判过程中遇到的疑难、争议问题,从理论和实务的角度探讨此类案件,并提出完善立法的对策和建议。
关键词: 农村基层组织   公务   协助政府   职务犯罪

 
引  言
随着我国改革开放的不断深化和推进,广大农村也实现了本质的、深刻的变化,不但农村集体经济日益壮大,农村基层组织的职能和定位也发生了新的变化。农村基层组织人员作为直接面对群众的最基层干部,他们手中掌握着直接涉及群众利益的权力。近年来,由于经济利益的刺激加之立法滞后、权力集中、监督乏力等原因,农村基层组织人员职务犯罪现象日益严重,已成为影响新农村建设和社会稳定的重要因素。但目前我国刑法对农村基层组织人员的职务犯罪问题却规定不明:1997年修订的刑法没有将农村基层组织人员纳入职务犯罪主体行列,2000年通过的立法解释也仅是用概括列举的方式阐述了村民委员会等农村基层组织人员在从事特定的七项行为时以国家工作人员论,构成职务犯罪,对其他情形则都没有规定。在针对农村基层组织人员职务犯罪的主体范围、行为性质的认定以及相关的法律适用问题一直为理论界、司法界所争议。为此,本文试就此类犯罪相关的理论、实务问题进行一些探讨,以期对未来的立法与司法实践起到一定作用。
一、阳泉市农村基层组织人员职务犯罪案件的基本情况
(一)案件情况
课题组对阳泉市两级法院2010年至2012年农村基层组织人员职务犯罪案件的审理情况进行了走访调研,全面了解阳泉市此类犯罪案件审理的基本情况和存在的问题。2010年至2012年间,阳泉市两级法院共审理、审结职务犯罪案件163件235人,其中农村基层组织人员职务犯罪案件30件50人,分别占全部职务犯罪案件的18.4%和21.3%。其中,2010年11件14人,2011年6件10人,2012年13件26人。
 
近三年来农村基层组织人员职务犯罪案件、人数情况
 (二)主要特点
通过分析近三年来阳泉市两级法院审理此类案件的审理情况,可以发现阳泉市农村基层组织人员职务犯罪主要呈现出以下特点:
1、涉及罪名和发案领域比较集中。从所涉罪名来看,三年来审理、审结的30件农村基层组织人员职务犯罪案件中,排在前两位的是贪污和职务侵占,两类案件共22件,占此类职务犯罪案件总数的73.3%,其中贪污案11件,占36.7%,职务侵占案11件,占36.7%。农村基层组织人员职务犯罪主要发生在资金流动比较频繁的征地补偿、水利设施建设、新农村建设、涉农补贴等领域,从所办案件看,这些领域占了农村基层组织人员发案领域的80%。
2、犯罪主体相对固定。农村基层干部职务犯罪主要集中在村民委员会成员、村党支部成员、村财务人员三类人员身上。近三年来,以职务犯罪查处的50名农村基层组织人员中,该三类人员共有38人,占被查处农村基层组织人员总数的76%,其中村委会成员(包括村委会主任、副主任和委员)16人,占32%;村党支部成员(包括支部书记、副书记和支委委员)18人[1],占36%;村财务人员4人,占8%。这三类人员掌握着人、财、物的支配权和经办权,往往利用自身职务便利,要么互相勾结、合伙作案,要么单打独干,中饱私囊。
3、共同犯罪现象突出。近三年来,两级法院审理、审结的农村基层组织人员职务犯罪中共同犯罪的有13件34人,分别占案件和人数的43.3%和68%。共同犯罪既包括农村基层组织人员在协助人民政府处理公务中相互勾结共同贪污、挪用公款,也包括在处理村集体事务过程中利用各自职务便利共同侵占、挪用集体资金或受贿等,共同参与人数最多的达5人。
4、侵财对象广泛、涉案金额较大。农村基层组织人员利用职务便利侵占、挪用的款项包括征地补偿款、退耕还林补偿款、粮食直补款、农村基础设施建设专项资金、农村综合直补资金等众多对象。近三年来阳泉市两级法院审理、审结的30件农村基层组织人员职务犯罪案件中,涉案金额在1万元至10万元的案件有16件,10万元至50万元的6件,50万元以上2件,1万元以下6件。
5、犯罪手段不断翻新。以往农村基层组织成员职务犯罪的传统手段是以虚报冒领、虚列开支、收入不报账等手段贪污公款、侵占集体财产等,现在多发生在集体企业改制、承包经营、落实国家惠农政策等过程中,犯罪手段更加多样化,犯罪形式更加隐秘。
6、判处非监禁刑的比例低于职务犯罪平均水平。近三年来,两级法院审理、审结的职务犯罪案件163件235人中,判处缓刑94人,免予刑事处罚69人,判处缓刑、免予刑事处罚的比例高达69.4%。而三年来两级法院审理、审结的农村基层组织人员职务犯罪案件30件50人中,判处实刑的26人,判处缓刑17人,免予刑事处罚7人。判处缓刑、免予刑事处罚比例达到48%,低于职务犯罪平均水平。
 2010年—2012年农村基层组织人员职务犯罪判处非监禁刑情况


(三)主要涉及领域
1、征地补偿。根据我国法律的规定,农村集体的土地经过一定的程序可以转化为国有土地。在土地用途、权属变更过程中需要农村基层组织人员的帮助和配合,此外,还需要基层组织人员做好村民说服工作、土地的测量工作、征地补偿款的管理和发放工作等等。因此,在征地过程中,农村基层组织人员利用协助政府从事公务的职务便利或利用村干部的职务便利,侵吞、骗取征地补偿款的案件层出不穷。例如,平定人民法院审理的韩诚慧、韩义庆、韩海明职务侵占、贪污一案,三被告人就是利用村委会领导班子的职务便利,采用编造花名表、虚假平账等手段,非法将补偿给村集体的占地补偿款169000元占为己有;被告人韩义庆还利用协助政府从事公务的职务便利,将国家发放给村民的10000元迁坟补偿款占为己有。
 2、水利设施建设。农村安全饮水工程是国家为了解决农村人、畜饮水问题一项惠民工程,对农民生活水平的提高和农村生态环境的改善都发挥了重要作用,但一些农村基层组织人员利用协助政府实施这一工程的职务便利,通过各种非法手段大肆为自己谋取非法利益。盂县人民法院审理的三起村干部贪污案中,几名被告人均是利用协助政府实施农村安全饮水工程的职务便利,通过虚开发票、虚列开支、伪造合同等方式骗取国家的水利专款。
3、惠农补贴发放。惠农资金是国家为了增加农民收入、改善农民生活水平、鼓励农民种粮等积极性而由国家直接发放给农村的补贴。惠农资金的发放一般需要村委会等基层组织人员的协助和配合。以粮食补贴为例,一般首先由村委会对种植户的亩数进行核查,然后造表,并经村委会负责人审查同意后交到乡镇相关部门审核后在转交财政部门通过惠农一卡通直接发放到农民手中。而一些村基层组织人员却利用其进行协助统计及审查的职务便利,虚报种植户和种植亩数来骗取粮食补贴。例如,盂县法院审理的仙人乡又道沟村支部书记张福寿等人贪污案中,三被告人就是通过虚报面积、虚列人员的方式,骗取粮食直补款5万余元。
4、矿产资源开发。阳泉市煤炭资源丰富,尤其在广大农村地区埋藏着大量的原煤,也因原煤开采在农村基层组织人员中滋生了一些腐败问题。例如:盂县人民法院审理的刘秋明非国家工作人员受贿一案中,被告人石贵平得知盂县牛村镇桑园村后门地下有煤炭资源的消息后,与该村支部书记兼村委会主任刘秋明协商,以治理地质灾害、河道筑坝以及造地为由,在桑园村后门河道露天开采煤,并支付了刘秋明35万元好处费。之后,刘秋明在仅召开村支两委会议,未经国土部门批准的情况下,与石贵平等人签订河道筑坝及造地协议书,帮助其非法开采原煤。
二、审理农村基层组织人员职务犯罪的困难和问题
2000 年 4 月 29 日,全国人大常委会颁布实施了 《关于刑法第 93 条第 2 款的解释》(以下简称《解释》)。该《解释》规定,村民委员会等村基层组织成员协助人民政府从事救灾、抢险等款物的管理;社会捐助公益事业款物的管理; 国有土地的经营和管理;土地征用补偿费用的管理; 代征、代缴税款; 计划生育、户籍、征兵等 7 项行政管理工作,属于刑法规定的 “其他依照法律从事公务的人员”,可构成贪污罪、受贿罪、挪用公款罪的主体。由于该《解释》没有对农村基层组织事务的复杂性加以规范和阐明,相关法律规定又不明确或解释不明晰,同时由于农村基层组织成员的职务兼任情况比较普遍,有时还存在所任职务模糊不清的现象。《解释》中的划分在一定程度上存在理论与实践相脱离的情形,直接影响对其职务犯罪行为的认定,进而影响到实体法上的定罪量刑和程序法上的管辖分工。目前审理农村基层组织成员职务犯罪的主要存在以下难点和问题:
(一)农村基层组织人员职务犯罪主体身份难以界定。
《解释》首次提出了“农村基层组织人员”的概念,进一步明确了村民委员会等村基层组织工作人员的主体身份,但并没有明确农村基层组织的范围应当如何界定,也没有明确哪些人员属于农村基层组织人员,因此导致了司法实践中有着诸多分歧和模糊认识,主要集中在:1、除村委会外,还有哪些属于村基层组织?村集体经济组织、村民小组、村委会下属委员会是否也属于村基层组织?2、哪些村基层组织人员协助政府从事7种行政管理工作,属于刑法规定的“其他依照法律从事公务的人员”?对农村基层组织范围、人员范围认识不一致会直接导致对村基层组织人员身份认定的不一致,进而影响司法实践中对农村基层组织人员职务犯罪的认定与打击。
(二)农村基层组织人员职务行为的性质难以认定。
农村基层组织人员的职务行为具有双重性,一方面是村集体组织内部管理事务,即“村务”,另一方面是协助政府从事特定公务,即“公务”,然而在实践中,农村基层组织人员协助人民政府从事的“公务”往往与“村务”紧密联系在一起,区分困难。虽然《解释》明确规定了应视为“公务”的七种情况,而立法的有限性,决定了仅列举这七种情况是绝对无法完全涵盖农村工作内容和理清这些工作性质的,因此才有了最后一条的“保底条款”。而却正是最后一条的保底条款,使本来已经清楚的问题,又陷入说不清道不明的境地,以什么样的标准去界定什么是“行政管理行为”成为争议的主要根源,并导致司法实务中认定的混乱。
(三)农村基层组织人员职务犯罪侵财的对象性质难以认定。
实践中,农村基层组织财务制度不健全,管理混乱,国家拨付的专项资金与集体收入款都入一个帐,当农村基层组织成员涉嫌经济犯罪时,对其所非法支配的款项说不清是属于“公务款”,还是“村务款”,是国家拨付的专项资金,还是村自有积累,办案人员也难以分辨哪部分是国有资金,哪部分是集体资金。而分不清国有资金或集体资金,就难以认定农村基层组织成员犯罪行为的性质,就侵占、挪用行为而言,难以区分是贪污罪还是职务侵占罪,是挪用资金罪还是挪用公款罪,这种情况给司法工作带来了一定困难。
(四)农村基层组织人员能否构成渎职罪的主体存在争议。
随着国家对新农村建设的投入加大,农村基层组织人员参与政府管理的行为越来越多,尤其在土地管理、计划生育等领域,一些人滥用职权的行为已引起人民群众强烈的不满,如果任其发展,势必影响农村的社会稳定。对农村基层组织人员是否构成渎职罪的主体,在司法实践中也存在着争议。一种观点认为,村民委员会等村基层组织成员协助政府从事7种行政管理工作的,符合全国人大常委会于 2002年12月28日颁布实施的《关于刑法第九章渎职罪主体适用问题的解释》规定的条件,属于渎职犯罪主体。而另一种观点认为,《刑法》第 93 条所称的国家工作人员包括四种: 国家机关人员; 国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务人员; 受委派从事公务人员; 其他依照法律从事公务人员。而村民委员会等基层组织人员从事7种管理工作时,是属于“其他依照法律从事公务的人员”,而不是国家机关工作人员,因此不能成为渎职罪的犯罪主体。在司法实践中,关于此问题还没有形成统一的认识。
三、农村基层组织人员职务犯罪的争议问题探讨
    现行法律和有关司法解释存在不完善之处,导致在司法实践中存在诸多争议和问题,因此,我们有必要对存在的争议问题加以探讨和梳理。
(一)主体范围的界定。
从当前我国农村的现实情况看,大致有三类村级基层组织:一是村级自治组织,包括村民委员会、村治安联防队、村民小组等;二是村级党团组织,包括村党支部、团支部等;三是村级经济组织,包括村经济合作社、村经联社等。(如下图所示)

对这些组织是否属于《解释》所规定的具有刑法意义上的“村基层组织”,存在不同认识。主要有四种观点:(1)认为村基层组织仅指村民委员会。其理由是,法律未明确规定村民委员会以外的其他基层组织,任何扩张性解释均有违罪刑法定原则;[2](2)认为村基层组织包括村民委员会和村党支部。因为村级党组织与村民委员会在农村政权建设中居有同样重要的地位,将村党支部列入“村基层组织”更有利于解决司法实践中的实际问题。[3](3)认为村基层组织包括村民委员会、村党(团)支部、和村集体经济组织。因为根据相关法律法规的规定,村集体经济组织如村经济合作社是负有某些管理职责的村一级组织,其地位与村民委员会平行,且其职责与村民委员会的职责存在交叉,实践中完全可以归入《解释》中“协助人民政府从事行政管理工作”的情况。[4](4)认为村基层组织包括一切依法律法规设立,或者经村民授权的各种村民自我管理的管理集体,如村民小组等自治组织也应包括在内。[5]
《解释》采用列举加概括的模式规定了“村民委员会等村基层组织人员”,根据文义“等”范围内的村基层组织应当具备两个条件:一是与村民委员会属于同一层次,二是也具有一定的“协助行政管理”职权。我们认为,《解释》所规定的“村基层组织”应包括:1、村民委员会,包括下属委员会、村民小组;2、村党(团)支部;3、村级集体组织经济组织,例如村经济合作社、村经济联社等。理由如下:
1、村党支部属于于农村基层组织。首先,从法律规定上,《村民委员会组织法》第3条规定,中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。此处所说的“基层组织”与《解释》中的“基层组织”应属于同一个法律概念;其次,从职能上,《中国共产党章程》第32条规定,村党支部的主要工作是领导本村的工作,支持和保证行政组织、经济组织和群众性组织充分行使职权。村级党组织协助上级党组织或受上级党组织委派从事有关工作。从这个意义上说,村党支部具有一定的从事公务的职能,表现为依法协助乡镇党委和乡人民政府开展各种工作、负有执行上级党委和政府指令的职责,行使一定的行政管理职能;再次,从农村实际情况看,村支部与村委会被统称为农村“两委”,党支部在农村地位十分重要。在司法实践中,党组织成员如果构成职务犯罪,同样按刑法有关职务犯罪的规定进行办理。从阳泉市历年查办的案件中发现,农村基层干部职务犯罪主要集中在村民委员会成员、村党支部成员,比重占到68%,其中在村民委员会和村党支部同时兼任职务的占到21%。
    2、村级集体组织经济组织属于农村基层组织。农村集体经济组织有其特殊性。与一般企业不同,农村集体经济组织尽管是向工商行政管理部门登记注册的经济法人,但它又行使着一定的经营、管理职能。根据《民法通则》第74条规定,集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。《土地管理法》第10条规定,农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。此外,根据全国人大常委会法制工作委员会“对关于村民委员会和村经济合作社的权利和关系划分的请示的答复”:“同意省农委的意见,即依照上述规定,集体所有的土地依照法律规定属于村农民集体所有的,应当由村农业生产合作社等农业集体经济组织经营、管理,没有村农业集体经济组织的,由村民委员会经营、管理。”可见,村集体经济合作社既是法人,又行使集体经济的一般管理职能,与单纯的集体企业性质不同,在某些管理职能方面与村委会的职责存在交叉关系,所以我们认为,村集体经济组织属于农村基层组织的范畴。
3、村民小组及下属委员会属于农村基层组织。首先,从法律规定方面,《村民委员会组织法》第 10 条规定:“村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组,小组长由村民小组会议推选。”第 25 条规定:“村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会”。可见,村民小组和下属委员会本身就属于村民委员会的派生机构,应当包括在基层组织的范围之内;其次,从职能方面,《解释》规定“村民委员会等村基层组织人员”,意味着村基层组织人员并不限于村民委员会成员,还包括履行与村民委员会同样或相似职能的其他人员。根据《村民委员会组织法》规定,村民委员会成员可以兼任下属委员会的成员,人口少的村的村民委员会可以不设下属委员会,可见特殊情况下村民委员会可不设村民小组和下属委员会,村民小组和下属委员会的职能由村民委员会直接承担,那么村民小组和下属委员会实际在一定程度上分担了村民委员会的一些职能[6];再次,从立法精神方面,《解释》规定,村民委员会等村基层组织人员,只有在协助人民政府从事7种行政管理工作时,才属于刑法规定的“其他依照法律从事公务”的活动。可见,《解释》在界定国家工作人员时,并不是看该人员在形式上是否具有国家工作人员或以国家工作人员论的资格身份,而主要是以有关人员在实际上是否从事了公务活动。所以村民小组和下设委员会在协助人民政府从事7种行政管理工作时,也应当属于刑法规定的“其他依照法律从事公务”的人员;最后,关于最高人民法院《关于村民小组长利用职务便利非法占有公共财物行为如何定性问题的批复》与《解释》存在矛盾的问题。根据该《批复》的内容,对村民小组组长利用职务上的便利,将村民小组集体财产非法占为己有,数额较大的行为,应当以职务侵占罪定罪处罚,因此有学者认为,村民小组组长不应视为“其他依照法律从事公务的人员”,村民小组不能构成贪污贿赂犯罪的主体。我们认为,最高法的《批复》与《解释》并不矛盾。一方面,两个解释中村民小组长利用的“职务便利”不同,前者利用的是管理村民小组内部事务的职务便利,后者利用的是协助政府从事公务的职务便利。另一方面,两个解释中村民小组长侵占的财产对象不同,前者村民小组长侵占的是村民小组的集体财产,后者村民小组长侵占的是《解释》规定的7种行政管理工作中的财产,即国家财产。所以前者应当认定为职务侵占罪,而后者应当认定为贪污罪。
(二)协助政府从事公务的界定。
1、“公务”的范围
农村基层组织人员所从事的事务主要包括三部分:一是公共事务管理活动,即村民委员会等农村基层自治组织依法或受政府委托协助人民政府从事一定范围内的行政管理工作,主要包括:救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理和发放,希望工程等通过政府或者专门机构发放的社会捐助公益事业款物的管理和分发,代征、代缴税收、收缴乡统筹、国家或者国有企事业单位征用土地补偿费的管理和发放、执行国家计划生育方针和措施、执行国家有关土地和宅基地管理的规定,有关人民代表选举、户籍、征兵的组织、管理工作等;二是村自治事务活动,如在农村村民居住区改水、改厕、修筑公用设施、修桥筑路、兴修水利、村提留、集资办厂、办学、建设村庄、兴建医疗等社会福利设施等公益事项,以及提供法律服务等公益性集体事业性质的服务活动,这些公益事项和集体事业,均非协助政府从事行政管理,亦非村营利性质的经营活动,而是村的自治事项;三是经营管理活动,即以村集体所有的财产所从事的以营利为目的的经营性行为,如营利性的商品房建造、村办企业发包、村办企业工程发包、村固定资产出租、村办企业使用村集体所有的土地等。上述这些事务中,我们认为只有第一种,即公共事务管理活动属于“公务”。因为:
第一,从刑法中的“公务”涵义来看。所谓公务,一般理解为公共事务,包括国家事务和集体事务两个方面。对于国家工作人员从事公务包括国家事务,理论界和实务界并无疑义,争议的焦点在于是否应把集体事务也包括在刑法中的“公务”范围之内。我们认为,从法条规定来看,尽管《刑法》第93条并未限定公务的性质,但由于其明确地限定了“从事公务”的人员范围,即国家工作人员和准国家工作人员,这就清楚地界定了,公务只能是国家公务而不包括集体公务。这种国家公务不仅包括国家工作人员从事的国家公务,而且也包括“以国家工作人员论”的准国家工作人员所从事的国家公务。因此,刑法意义上的公务是指具有国家管理性质的公共事务,这种国家公务同时具有国家权力性和管理性的特点。上述农村基层组织人员所从事的三种事务中,只有第一种才属于国家事务,即“公务”,后两种均是集体事务,即“村务”。
第二,从对《解释》的具体分析看。应注意三个方面:一是“协助”人民政府从事管理工作。即协助乡镇以上人民政府所从事的管理工作。换言之不属于协助乡镇以上人民政府所从事的工作,纯粹是村的内部事务不在此列。因此纯粹属于村民自治范围内的、与政府行政管理工作无关的村自治事务活动不应包括在内;二是协助人民政府从事“行政管理”工作。工作的性质是行政管理,非属于管理性质的工作、其他性质的管理工作如经济管理工作都不在此列,因此以营利为目的的村经营管理活动不包括在此范围内;三是协助人民政府从事的“其他”行政管理工作,应该是与《解释》列举规定前六种行政管理工作相类似的行政管理事务。
2、“公务”的界定标准
实践中,“公务”和“村务”并不是截然分开的,二者往往互为交织,如何确定具体行为的性质,直接影响到定罪量刑,因此在司法实践中,我们严格把握“公务”的范围,明确一个清晰的界定标准。我们认为,要判断一个行为是否属于“公务”,必须符合两大形式要件:一是“为公”,即从事具有国家管理性质的公共事务,这种国家公务同时具有国家权力性和管理性,从事村内事务或集体经济管理事务不在其列;二是“合法”,即属于我国法律、法规、规章、政策规定的、属政府部门行使的管理行为,而不是基层政府自行安排的管理工作,不出自基层政府领导人或工作人员的个人意志。同时要具有三大标志:一是“权公”,即权力是依法律规定享有的、授予的、委托的从事或协助从事公共管理职能活动的,也就是具有法律授权;二是“意公”,即在行为过程中要明确表示出行使公共权力、协助人民政府从事一定法律行为的意思表示,可以理解为通过其行为(口头的或行动的)明白表示的意思;三是“形公”,即整个行为过程的客观形态要符合法律、法规包括党和国家的政策等规定的程序、方式、方法、要素等。村委会等基层组织工作人员的行为一般须符合这两个要件、具备这三个标志,才可以认定为从事公务。[7]  
3、在司法实践中的判断标准
我们认为,判断农村基层组织人员的职务犯罪行为是否发生在协助政府从事公务的过程中,可考虑按如下步骤操作:第一步,看案件中是否存在政府的行政管理行为;第二步,如果存在,看政府的行政管理行为具体包括那些内容;第三步,看政府的这些行政管理行为哪些由村干部协助完成;第四步,看村干部在完成这些行为时是否存在犯罪行为。
由于村民委员会等村基层组织成员不是严格意义上的国家工作人员,也不享有国家工作人员的待遇,因此,对其适用《刑法》第九十三条第二款应当严格掌握,慎重对待。如果在处理具体案件时,难以区分村民委员会等村基层组织成员是利用协助人民政府从事“公务”的职务便利,还是利用管理“村务”的职务便利的,即在对主体的认定存在难以确定的疑问时,一般应当认定为利用管理“村务”的职务便利,因为他们本身毕竟是村民委员会等村基层组织成员,而并非政府公务人员。[8]
(三)农村基层组织人员能否构成渎职罪主体问题。
《刑法》第93条规定,本法所称国家工作人员,是指国家机关中从事公务的人员。国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员,以及其他依照法律从事公务的人员,以国家工作人员论。可见,《刑法》规定的国家工作人员包括国家机关工作人员和准国家工作人员。《解释》规定,村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事救灾、抢险等款物的管理、社会捐助公益事业款物的管理、国有土地的经营管理、土地征用补偿费用的管理等7种行政管理工作,属于刑法第93条第2款规定的“其他依照法律从事公务的人员”。 而构成渎职罪的犯罪主体只能是国家机关工作人员,因此,村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事7种行政管理工作时,是属于国家机关工作人员之外的其他国家工作人员,不属于渎职罪的犯罪主体。但司法实践中当村民委员会等村基层组织人员利用职权实施重大渎职犯罪案件时应如何处理,司法实践中存在争议:
一种意见是肯定说。该观点认为全国人民代表大会常务委员会于2002年12月28日颁布实施的《关于刑法第九章渎职罪主体适用问题的解释》(以下简称为《渎职解释》)规定,在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员,或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员,或者虽未列人国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员,在代表国家机关行使职权时,有渎职行为,构成犯罪的,依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事7种行政管理工作,实际上是“受国家机关(人民政府)委托代表国家机关(人民政府)行使职权的组织中从事公务的人员”,属于渎职罪的犯罪主体。此外,农村基层组织人员滥用职权、玩忽职守且造成严重后果的渎职行为具有严重的社会危害性。尤其在土地管理、计划生育管理等领域,一些农村基层组织人员滥用职权的行为已引起人民群众的强烈不满和干群矛盾的尖锐对立,导致群体上访事件不断发生,如不加以打击的话,势必影响农村社会的稳定。
另一种意见是否定说。该观点认为村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事7种行政管理工作,属于刑法规定的“其他依照法律从事公务的人员”。《刑法》第93条规定,本法所称国家工作人员包括四种:一是国家机关人员;二是国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员;三是受委派从事公务的人员;四是其他依照法律从事公务的人员。可见,《解释》规定的村民委员会等村基层组织人员在从事7种行政管理工作时,是属于第四种“其他依照法律从事公务的人员”,而不是第一种“国家机关人员”,因此不应成为渎职罪的犯罪主体。[9]
我们同意第一种意见。首先,农村基层组织在协助人民政府从事行政管理工作时应视作为“受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织”。因为根据《村民委员会组织法》的规定,村民委员会等基层组织是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,并且协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作,其本身并不是一个独立的行政主体。从“协助”从事公务的情况看,农村基层组织人员实则是受政府的委托来进行的,其只能在政府委托的职权范围内从事相应的行政管理工作,而对于政府没有委托的事项,农村基层组织只能以自己的名义来进行活动,并独立承担相应的后果。根据《行政诉讼法解释》第21条的规定:“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下,授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的,应当视为委托。”因此,我们可以将农村基层组织在协助人民政府从事相关行政管理工作时视作为“受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织”。
其次,《渎职解释》规定:“在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员,或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员,或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员,在代表国家机关行使职权时,有渎职行为,构成犯罪的,依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。”可以看到,上述解释明确了一点:主体是否属于国家机关工作人员,身份并不重要,重要的是行为人是否享有职权,是否依法履行职责。农村基层组织人员协助人民政府从事法定七种工作时,其工作的性质并没有因其与政府工作人员的身份不同而改变,应当认定为“在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员”。
再次,从后果上看,农村基层组织人员在协助人民政府从事行政管理过程中,因其渎职行为所造成的危害后果程度并不比一般国家机关工作人员的渎职行为所造成的后果程度低,并且其渎职行为与国家机关工作人员的渎职行为在形式上、本质上并没有很大的区别。农村基层组织人员的渎职行为除了给基层群众利益造成严重损失,还严重损害党和政府的现象,直接关系到惠民利民各项方针政策的贯彻落实,以及基层社会的和谐稳定。因此,对于农村基层组织人员从事法定授权性工作时因渎职构成犯罪的,应当追责。
当然,《渎职解释》的出台在刑法理论界和司法实务界都产生了较大的争论,该解释并没有明确规定农村基层组织人员可以成为渎职罪的犯罪主体,处理农村基层组织人员渎职犯罪时能否适用?该解释扩大了国家机关工作人员的范围,但这种扩张性解释是否符合“国家机关工作人员”的语义范围?这种强调实质主义的立法解释是否违罪刑法定原则?这些都还值得我们进一步探讨。
(四)土地征用补偿费用的管理
由于土地资源的不可再生性与稀缺性,土地征用补偿过程中的不规范性,基层土地管理人员、人民政府工作人员和农村基层组织人员在土地征收补偿中利用职权贪污受贿、侵吞挪用土地补偿费等案件时有发生。尤其是在农村基层组织中,土地征用给村集体带来了大量的补偿资金, 但一方面由于对该款缺乏必要的监督制约,另一方面受利益的驱动,一些农村基层组织人员利用职权挪用、挤占征地补偿费,有的甚至弄虚作假从中侵吞征地补偿费。此种案件近年来不断涌现,由此引发了失地农民与农村基层组织激烈的矛盾。因此,如何从法律上对农村基层组织人员在土地征收补偿过程中的违法犯罪问题寻找合理的适用依据,便成为我们法学理论与司法实践中迫不及待的任务。
然而在司法实践中针对土地征用补偿费用的犯罪却出现了争议。一种观点认为,《解释》中明确规定:“土地征用补偿费用的管理”属于“协助政府从事行政管理工作”,那么,只要农村基层工作人员在土地征用补偿费的管理过程中利用职务之便,谋取利益,符合刑法规定条件的就可构成贪污、挪用公款与受贿罪。另一种观点认为,对于涉及“土地征用补偿费用”的案件,不能一概而论,需要对该费用的性质予以区分,根据款项的性质来确定行为人的犯罪行为的定性。我们认为,应根据行为人的行为性质和土地征用补偿费用所处的阶段和款项的性质来综合分析,从而达到准确定罪的目的。
《中华人民共和国土地管理法》第四十条规定:征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定:土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物和青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用,不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的,安置补助费支付给农村集体经济组织,由农村集体经济组织管理和使用,由其他单位安置的,安置补助费支付给安置单位;不需要统一安置的,安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员保险费用。
根据上述规定,我们可以将土地征用补偿费用分为三部分即土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费;根据这三部分补偿费用是否完成对最终补偿对象的分配将针对征地补偿费用的管理分为分配前和分配后两个阶段。
 
  
1、关于土地补偿费。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定,土地补偿费归农村集体经济组织所有。但是不能仅凭该规定就简单来认定行为人的行为性质,还应考虑行为人是否属于协助人民政府从事行政管理活动,以及该费用是处于分配前,还是分配后。土地补偿费未依法分配前由农村基层组织的暂时管理,其性质是农村基层组织人员协助政府从事的管理工作,属于协助从事公务的行为,所以发生在此过程中的侵吞、窃取、骗取或者挪用等行为应当依照贪污贿赂罪的相关规定进行定罪处罚。土地补偿费在分配之后归村集体所有,是否发放给全体村民和发放多少,需要召开村民代表大会决定,对该费用的管理属于“村集体自治事务”,不再是协助政府从事公务的行为,所以在此过程中发生的侵吞、窃取、骗取或者挪用等行为应当以职务侵占罪或者挪用资金罪来定罪处罚。
例如,李某等三人贪污案。李某、胡某、王某分别担任沙坪村的党支部书记,村委会主任及副主任。2007年,三人在协助政府征收沙坪村境内土地实施郁江调水工程的过程中,三人密谋将属于沙坪村集体所有的被征用的山地15亩,以李某儿子的名义进行申报登记,由李某代其儿子签名捺印,并伪造了一份虚假的承包合同,以此骗取征用土地补偿费等款项15余元,三人各分得5万元。在本案中,虽然行为人所骗取的款项是国家应当支付给沙坪村的补偿款,但该款还未依法分配到沙坪村集体账户,该款尚属国家财产,李某等三人的申报行为是协助政府从事对该款的管理工作,属于协助政府从事公务的行为,所以三人在此过程中,利用协助政府管理土地征用补偿款的职务便利,采用欺骗手段套取土地征用补偿款的行为构成贪污罪。如该款是国家已发放给村委会后,行为人以欺骗手段从村委会的掌控中骗出,其骗的才是村委会的钱,利用的也是管理村集体事务的职务便利,其行为就构成职务侵占罪。
2、关于安置补助费。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定,根据安置人员安置方式的不同,安置补助费拨付不同的单位。一是需要安置的人员由农村集体经济组织安置的,则安置补助费支付给农村经济组织由其进行管理和使用;二是其他单位安置的支付给其他安置单位;三是安置人员不需要统一安置的情况下安置补助费需要发放给安置人员或者用于支付被安置人员保险费用。在安置补助费根据安置人员不同情况尚未支付之前,农村基层组织人员对该款管理的性质属于协助政府从事土地征用补偿费用管理的行政管理行为。而第一种情况,即安置补助费支付给农村集体经济组织后,农村基层组织人员对安置补助费的管理和使用的性质是属于协助政府从事公务的行政管理行为还是属于村自治管理的行为则存在争议。我们认为安置补助费和土地补偿费的性质不同,《中华人民共和国土地管理法实施条例》中明确规定,村集体经济组织对土地补偿费是所有,而对安置补助费是属于管理和使用,且征用土地的安置补助费必须专款专用,不得挪作他用。由此可见,村集体经济组织对土地补偿费拥有所有权,而对安置补助费仅拥有管理权和使用权,该款必须专款专用,从严格意义上不属于村集体的财产。因此,农村基层组织人员对安置补助费的管理和使用仍属于协助政府从事行政管理活动的行政管理行为,所以发生在此过程中的侵吞、窃取、骗取或者挪用等行为应当依照贪污贿赂罪的相关规定进行定罪处罚。对于后面两种情况如果安置补助费己经发放处理完毕,则村基层组织人员的公务行为已经完成。[10]
3、关于地上附着物及青苗补偿费。地上附着物和青苗补偿款归地上附着物和青苗的所有者。在该费用分配至其所有权人之前,村基层组织人员在核准、申报、支付和发放等环节从事的职务行为属于协助政府从事土地征用补偿费管理的行为,此时基层组织人员的身份属于“其他依法从事公务的人员”,在此过程中的发生的侵吞、窃取、骗取或者挪用等行为应当依照贪污贿赂罪的相关规定进行定罪处罚。
(五)国有资金与村集体资金混同的情况
农村基层组织人员在从事不同管理事务时,具有不同的身份,而不同身份的行为人作为不同的犯罪主体,会触犯刑法中不同的罪名。从前面的分析可知,农村基层组织人员从事《解释》规定的7种国家事务,利用职务之便侵吞、挪用公共财产,应当认定为贪污罪、挪用公款罪,而从事《解释》规定的7种国家事务之外的事务,包括村自治事务活动和经营管理活动,利用职务之便侵吞、挪用本单位的集体收益资金应当认定为职务侵占罪和挪用资金罪。这里存在两个问题:
1、在现实生活中,当农村基层组织人员侵吞挪用的款物,既有国有资金,又有本村的集体收益资金,对此行为应当如何定性?
我们认为,首先要确定行为人利用了何种职务便利实施侵占、挪用行为,要弄清农村基层组织人员所从事的行为哪一些是公务、哪一些是非公务性质。如果能够确定农村基层组织人员分别利用了不同的职务便利侵占、挪用公共财物的,则应当分别定罪,实行数罪并罚。如果农村基层组织人员利用其中一种职务便利侵占、挪用财物构成犯罪,而利用其他职务便利侵占、挪用财物尚未构成犯罪,则以构成犯罪的罪名定罪量刑。如果不能具体确定行为人利用了何种职务便利实施侵占行为的,则应当根据刑法中的谦抑原则,从最有利于被告人权利保护的角度出发,择一轻罪定罪处罚;其次,应结合全案证据予以综合分析,如果有证据证实行为人主观意图明确指向国有资金的,侵吞、挪用的资金在国有资金数额内的,以贪污、挪用公款罪认定;超过的部分认定为职务侵占罪、挪用资金罪。没有证据能够证实行为人主观意图指向国有资金的,以职务侵占或挪用资金罪认定。
例如,王某贪污、职务侵占一案。王某原任东西村村委会主任,2007年,王某利用村委会职务便利,通过村会计编制一张30000元虚假水保工程工资表,其签字审批后报账,将30000元国家拨付的水利专款非法据为己有。2008年,王某利用村委会职务便利,虚列修建学校材料款20000元,虚开发票,套取村集体资金20000元。本案中,虽然东西村村集体账户中国家拨付的专项资金和村集体自有资金混同在一起(东西村集体账户未设立专款账户,水利专款、移民专款等与村集体所有收入都进入村集体账户),但王某编制虚假的水保工程工资表,主观意图很明确指向水利专款,因此其侵占30000元水利专款的行为构成贪污罪。而王某虚列修建学校材料款的行为,没有证据证明其主观意图明确指向国家专项资金,所以其虚开发票套取村集体资金20000元的行为构成职务侵占罪。
浙江省高院、省检察院、省公安厅联合颁布的《关于村民委员会等村基层组织人员利用职权实施犯罪适用法律若干问题的解答》也就该问题也作了明确规定:“有证据证实行为人主观意图明确指向土地补偿费用的,侵吞、挪用的资金在土地征用补偿费用以内的,以贪污、挪用公款罪认定;超过的部分认定为职务侵占罪、挪用资金罪。没有证据能够证实行为人主观意图指向土地补偿费用的,以职务侵占罪或挪用资金罪认定;超过村集体资金,属于土地征用补偿费用的部分,以贪污罪或挪用公款罪认定”。此解答从另一个侧面确定了此类案件的处理原则,即如果能够证明犯罪对象是土地征用补偿费用的,由于其犯罪的危害性大于村集体资金,所以此时定贪污罪;如果没有直接证据证明犯罪嫌疑人意欲谋取土地征用补偿款项,则宜推定其意欲谋取村内集体资金,应按职务侵占定性。[11]
2、当农村基层组织人员侵吞、挪用的款物,既有国有资金,又有本村的集体收益资金,当对其适用不同的法律条款,分别计算数额,都达不到成立犯罪的数额要求,但合并计算其侵吞、挪用数额,却已超出某一具体犯罪规定数额的情况下,应对其如何处理呢?对此有两种不同的观点:
第一种观点认为,不应作为犯罪处理,其主要理由是应严格遵守我国刑法中的罪刑法定原则,对这种情况如果按犯罪处理,实质是法外定罪,枉法裁判。
第二种观点认为,对此情况,考虑到行为性质造成的后果(具体指犯罪的总和数额)、社会危害程度以及行为人的主观恶性,应对其按一罪处理,否则就违背了刑法的公平、公正原则,同时也会给犯罪人造成一种侥幸心理,使其逃避法律制裁。
我们倾向于第一种观点。如果行为人贪污、挪用国有资金的数额与侵占、挪用集体资金的数额均未达到构罪标准,而根据犯罪的总和数额对其按一罪处理,那么是按照处罚较重的贪污、挪用公款罪认定,还是按处罚较轻的职务侵占罪、挪用资金罪认定?我们认为,无论是按贪污、挪用公款罪认定,还是按职务侵占罪、挪用资金罪认定,都违背了刑法的罪刑法定原则,属于法外定罪。在这种情况下,应严格遵守罪刑法定原则,不作为犯罪处理。
(六)村支两委集体研究骗取国家资金的情况
对于经村支两委集体研究决定,骗取国家资金,之后予以私分或被个别村干部非法占有的,如何定性,在实践中也有不同看法。一种意见认为,村支两委集体研究决定通过欺骗手段,使得国家为此支付了不该支付的资金,不论之后被共同私分还是被个人非法占有,都属于侵吞国有财产,应当以贪污罪论处。另一种意见认为,村支两委集体研究决定,骗取国家资金,属于单位犯罪,但《刑法》并无规定相关罪名,所以不应作为犯罪论处。我们认为,对于村支两委集体骗取国家资金后共同私分的,应将其作为一个整体考虑,对参与人员均以贪污罪论处;对于村支两委集体研究决定骗取国家资金后,被个人利用职权便利予以侵吞的,应将其划分为两个阶段:第一阶段属于集体骗取国家资金,属一般违法行为,不应以犯罪论处;第二阶段个人利用职权便利予以侵吞的,以职务侵占罪论处。
例如,赵某职务侵占一案。赵某原任坪上村村委会副主任兼村党总支副书记,2002年坪上村成立鑫坪农业公司,赵某兼任鑫坪农业公司经理。2002年,坪上村村支两委会议决定,小流域治理大户奖金原则以个人名义争取,争取资金由农业公司直接支配。2003年镇水利站接到通知,要求申报小流域治理民营大户,申报要求必须是个人承包,和村里签订小流域治理合同。赵某向镇水利站提交了自己和坪上村签订的《坪上村小流域治理承包合同书》进行申报,2004年至2009年共领取小流域治理奖金13万元,其中9万元均交由农业公司支配,2007年农业公司解散,赵某之后取得的4万元奖金未上交村集体。本案中,第一阶段是村支两委决定以个人名义争取小流域治理资金,实质上是集体违规,规避政策,属于为集体争取国家扶持资金,不应以犯罪论处;第二阶段,在农业公司解散后,赵某取得的4万元奖金理应上交村集体,但其利用职务便利,侵占了属于村集体的资金4万元,其行为构成职务侵占罪。
四、查办农村基层组织人员职务犯罪的对策和建议
通过调研我们发现,农村基层组织成员犯罪高发的原因很多,除了主观方面存在法律意识淡薄,拜金享乐主义心态作怪、特权思想严重的原因外,客观方面的原因是不容忽视的。一是制度缺陷。随着新农村建设力度加大,资金量的密集程度是前所未有的,这一点在土地征用补偿方面体现尤为明显,但由于征地补偿的程序、标准、方式、补偿款的管理等方面没有统一的规定,导致村干部自主随意性大,加之财务制度不健全,为村干部犯罪提供了便利条件;二是权力过于集中,监督制约不力。特别是在征地过程中,村干部对村属集体耕地的面积、某村某户地上附属物的清点、丈量都有很多的权力,加之相关职能部门内部监督流于形式,为村干部之间、村干部与征地工作人员之间暗箱操作提供了便利条件,使虚报冒领土地补偿款的行为频频得手;三是刑罚处罚偏轻,缺乏震慑力。惩治是一种特殊的预防,惩治力度不大必然起不到遏制犯罪的应有作用。从阳泉市两级法院审理的案件看,农村基层组织成员犯罪量刑普遍偏轻,缓刑率偏高。因此,加强对农村基层组织人员职务犯罪的预防是当前和今后一个时期值得关注的问题。必须采取多管齐下的措施和手段,从根本上、制度上予以遏制。
(一)立法建议
1、应明确界定农村基层组织人员的范围。规定农村基层组织包括村民委员会、村党支部和村集体经济组织以及依法律法规设立,或者经村民授权的各种村民自我管理的管理集体,如村治安联防队、村民小组等自治组织。农村基层组织人员的范围具体包括:由村民选举产生的村民委员会主任、副主任、村委会委员、村党支部书记、副书记、委员、村财务人员、村民小组小组长、农村集体经济合作组织工作人员等。
2、通过立法明确农村基层组织人员“从事公务”的定义、范围。我们认为,村基层组织成员从事公务,就是村基层组织成员协助政府从事行政管理工作。界定其行为是否为“公务”,有两个要件:第一,必须属于协助人民政府行使的具有行政管理性质的事务,而不是村委会的自治事务;第二,该事务必须属于我国行政法律、法规、规章、政策规定的、属政府部门行使的管理行为。
3、通过立法明确农村基层组织人员可以成为渎职罪的主体。我们认为,可以修改“关于渎职罪主体适用问题的解释”,规定渎职罪的主体包括国家机关工作人员,或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员,或者虽未列入国家机关编制但在国家机关中从事公务的人员,或者协助人民政府执行公务的农村基层组织人员。这样,就填补了法律上的空白,当农村基层组织人员在协助人民政府从事公务的过程中,有滥用职权、玩忽职守等渎职行为时,即可在刑法上对其进行惩处。如此,就较好的解决了处理农村基层组织人员渎职犯罪无明确法律可依的问题。
4、通过立法确定检察机关为专门的管辖部门查处农村基层组织人员的职务犯罪。根据我国现行的法律规定,检察机关只对极少数农村基层组织人员的职务犯罪有管辖权,其他犯罪由公安机关管辖,而村级财务管理混乱,村干部掌管的资财名目众多,数额巨大,不同种类资金一起管理,导致司法实践中村干部犯罪性质难以界定,案件定性难以把握,在实践中容易导致案件管辖争议。这一方面造成不必要的推诿和争议,致使不少案件不能得到及时查处; 另一方面也容易滋生司法腐败。因此,为保证此类案件的及时、公正处理,我们认为应结合实际情况确定检察机关为查办此类犯罪案件的专门管辖部门,即凡属村民委员会等农村基层组织人员利用职务之便的犯罪案件均由检察机关统一查办,从而避免出现 “法律真空”的现象,同时还可以节约司法成本,保持对此类犯罪的打击力度。[12]
(二)制度建议
1、健全并落实农村财务管理制度。农村基层组织财务管理混乱是滋生腐败和犯罪的土壤,完善财务管理机制是遏制犯罪的有效手段。一是要完善“村财镇管”制度。乡镇管理人员要加强责任心,对村里的支出不仅要进行形式上的审查,还要注重实体上的审查。必须实行收支两条线,取消镇管以外的一切账户;二是完善财务人员岗位责任与资金管理制度。上级部门对村财务人员的任职资格要严格审查,杜绝村干部兼任村财务人员现象。同时,明确岗位职责,定期不定期地开展专业培训,切实提高财务人员的业务素质。在资金管理上,要规范资金的领取、发放程序,尤其在犯罪高发的资金提取、发放、管理环节,要公开透明,严格规范程序;三是完善财务公开与监督制度。要及时、准确地公开财务使用状况,在按规定向财务管理中心报备的同时,以公开栏、电子屏幕、村务简报等方式向村民公开。同时,充分发挥村务监督委员会、村民代表、村民监督小组的作用,进行定期审计和离任审计,保证财务制度落实到位。
2、完善土地征收补偿制度。我国农村土地征收补偿法律制度存在许多亟待解决的问题,例如:征地补偿权利主体错位、征地补偿标准偏低、缺乏征地补偿的正当法律程序等等。这些制度的缺失导致难以从根本上保障被征地农民的权益,解决征地补偿问题。[13]我们认为,首先要明确补偿权利主体法律制度,应厘清农村基层组织与农民个人的权利义务关系,使农民个人享有各种实体性和程序性权利,避免村委会等村基层组织克扣、截留失地农民应得的征地补偿款,切实保障农民个人因丧失土地承包经营权等置换所得的失地补偿权和社会保障权;其次必须完善征地补偿程序法律制度,规定征地前必须就安置方案及补偿价格与被征地农民先行协商,切实保障被征地农民的参与权、谈判权;再次,必须落实公开制度,应对土地补偿款的发放标准、程序以及征地价格作出明确的评估、公示和听证,把各项标准透明化,不给农村基层工作人员滥用权力留下空间。切实保障被征地农民的知情权、听证权。
3、完善惩防机制,构筑社会化预防网络。农村基层干部的职务犯罪集中反映在涉农的热点、难点、焦点问题上,光打不防或光防不打都不能从根本上解决问题,必须坚持惩防并举,标本兼治的原则。一是要加大打击力度,适当增加处罚力度。对涉案数额大、手段恶劣、情节严重、群众反映大的案件,要坚决查处,并要适当加大处罚力度,增加犯罪成本,促使其自觉抑制贪念;二是要区别不同情况,落实“宽严相济”政策。农村干部战斗在基层建设的第一线,处于各种矛盾的中心,因此,在对农村基层干部职务犯罪惩防方面要把握政策,区别对待,坚持宽严相济的刑事政策,对犯罪数额不大、情节轻微、有自首或立功情节、认罪态度好、积极退赃的,可视情节作出不起诉决定;三是要建立党委统一领导下的社会化预防网络,实行刚性预防。建立由党委统一领导、实行单位各负其责,社会各界参与,检察机关指导监督的工作机制。农村各乡镇要普遍建立由党委、政府、人大领导、基层组织负责人及各村书记参加的预防职务犯罪工作领导小组,由检察机关聘请专人为预防工作联络员,指导、监督开展社会化预防工作。建立联席会议制度,定期召开联席会议,通报当前农村职务犯罪发生的新动向,了解掌握容易诱发职务犯罪的因素,及时制定有针对性的预防对策,消除滋生职务犯罪的隐患。[14]
五、结语
农村基层组织人员职务犯罪,直接危害到我国广大农民群众的利益,尤其在土地征用补偿过程中,更加关乎农民家庭的生存。在此问题的法律适用上,需要立法机关及时根据司法实践不断总结经验,不断修正、完善立法,为司法实践提供完备的法律依据。本文试就此类犯罪相关的理论、实务问题进行了一些探讨,以期对未来的立法与司法实践作出一点贡献。

[1] 同时兼任村支部书记和村委会主任的有7人。
[2]参见黄太云:《全国人大常委会〈关于中华人民共和国刑法第93条第2款的解释〉的理解与适用》,载《刑事司法指南》2000年第3辑。
[3]参见吴孟栓、罗庆东著:《刑法立法修正适用通解》,中国检察出版社2002年版。
[4]参见肖新阶:《浅谈农村基层组织人员职务犯罪主体的界定》,载www.jcrb.com.
[5]参见乐绍光、王晓霞、韦飞红:《当前农村基层组织人员职务犯罪调查》,载《人民检察》2012年第4期。
[6] 参见张少林、卜文:《农村基层组织人员职务犯罪疑难问题的司法认定》,载《法治论丛》2009年第2期
[7]毛卫国. 刘德生. 公务行为与非公务行为的界定标准与适用[EB/01]. http://www.chinacourt.org/html/article/2
00405/09/114346.shtml,2004-05-09.
[8] 参见贺小电:“宾四春、郭利、戴自立贪污案——如何认定村民委员会等村基层组织成员为依照法律从事公务的人员”,载《中国刑事审判指导案例》2009年第5册
 
[9]参见张少林、卜文:《农村基层组织人员职务犯罪疑难问题的司法认定》,载《法治论丛》2009年第2期
 
[10] 参见崔玉琴:《村委会等基层组织工作人员涉农职务犯罪的法律适用问题研究》,载《中国学位论文全文数据库》
[11]参见孙振强:《新时期农村基层组织成员职务犯罪的若干法律适用问题》,载《中国学位论文全文数据库》
[12] 参见薛国君、李志刚:《农村基层组织成员职务犯罪的法律适用问题》,载《当代法学》2011年第1期。
[13] 参见彭雪峰:《完善农村土地征收补偿法律制度》,载人民政协网www.rmzxb.com.cn
[14]参见陈昊:《当前农村基层干部职务犯罪问题研究》,载《前沿》2010年第24期。
 

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